לא ניתנה תעודת גמר לבניין מגורים ביפו בשל בעיה בהגדרת המחסנים

טעות בתשריט שנפלה לפני יותר מ-20 שנה הובילה לבעיה בהגדרת שטחי המחסנים בפרויקט ביפו – ולכן לא ניתנה לו תעודת גמר על ידי רשות הרישוי המקומית, המאפשרת את השלמתו. כך עולה מעתירה שהגיש יזם הפרויקט לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. על אף הטעות, שמקורה במוסדות התכנון, גם ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה במחוז תל אביב, וגם בית המשפט המחוזי דחו את טענות היזם – והשאירו על כנה את החלטת רשות הרישוי: הפרויקט לא זכה לתעודת גמר.

העתירה מצד היזם הוגשה נגד החלטת ועדת הערר ונגד החלטה שקדמה לה, של רשות הרישוי המקומית תל אביב-יפו. האחרונה דחתה את בקשת היזם לשינויים בקומת המרתף העליונה בפרויקט שבפינת הרחובות שדרות ירושלים ודרך שלמה ביפו.

מדובר במתחם הכולל 187 יחידות דיור בארבעה בניינים בני 7-4 קומות כל אחד, הכוללים קומת קרקע המשמשת למסחר ושתי קומות מרתפים. חלקן הארי של קומות המרתפים מצוי בניהול החברה העותרת, ובחלק מהן פועלים עסקי מסחר.

"לא ניתן להתיר את השימוש המבוקש, שהינו שימוש עיקרי"

הכול התחיל, למעשה, מהחלטתה של ועדת המשנה של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו מיולי 1995, לפיה יש להתאים את המרתף במתחם להוראות תא/ע', היא תוכנית המרתפים של העיר. בתיאור המילולי הכלול בהיתר 1996 נכתב כי מותר להקים במקרקעין "מרתף תחתון – לחניה, מרתף עליון – לחניה ולאחסון מסחרי". מנגד, בתשריט הבקשה להיתר סומן בקומת המרתף העליונה שטח של 1,823 מ"ר כ"מרתף מסחרי". כך גם הופיע בטבלת השטחים.

במרץ 2015 חוות דעת משפטית קבעה כי "השטח שעליו מצוי העסק המבוקש מהווה שטח שירות על פי תכנית 2515, ואשר על כן לא ניתן להתיר בו את השימוש המבוקש, שהינו שימוש עיקרי". באוגוסט אותה שנה החליטה רשות הרישוי רשמית שלא לאשר את בקשת העותרת

עם השנים, ולאחר סיום בניית הפרויקט, ביקשה החברה לסיים את הליכי הרישום. רשות הרישוי דרשה ממנה להגיש בקשה מחודשת להיתר בנייה, שעיקרה התאמת המצב הקיים להיתר הבנייה. בין היתר נכללה בבקשה הפחתה של 144.2 מ"ר שטחים עיקריים בקומת המרתף העליונה, הוספת 181.1 מ"ר שטחי שירות, ומתן היתר לשימוש חורג במרתף העליון לטובת מועדון.

השירות המשפטי של הוועדה המקומית המציא במרץ 2015 חוות דעת משפטית לגבי הבקשה שקבעה כי "השטח שעליו מצוי העסק המבוקש מהווה שטח שירות על פי תכנית 2515, ואשר על כן לא ניתן להתיר בו את השימוש המבוקש, שהינו שימוש עיקרי". באוגוסט אותה שנה החליטה רשות הרישוי רשמית שלא לאשר את בקשת העותרת לשינויים בחלוקת השטחים במרתף העליון. בעקבות כך הוגש ערר לוועדה המחוזית.

הקביעה בתשריט אין בה די כדי לקבוע שאכן ניתן לקיים במרתף שימושים עיקריים. ככל הנראה מדובר בטעות אשר גררה אחריה את כל יתר הטעויות שנעשו במהלך השנים"

בדיונים הראשונים ניסתה ועדת הערר להוביל את הצדדים להסכמה, אך לאחר שזה לא קרה – במשך יותר משנתיים וחצי – החליטה הוועדה לדחות את הערר תוך שהיא קובעת כי שטחי המרתף הם שטחי שירות, וכי לא ניתן להתיר בהם שימוש למטרות עיקריות. עוד קבעה ועדת הערר כי העובדה שבתשריט הבקשה להיתר נקבע כי מדובר בשטח עיקרי, "אין בה די כדי לקבוע שאכן ניתן לקיים במרתף שימושים עיקריים. ככל הנראה מדובר בטעות אשר גררה אחריה את כל יתר הטעויות שנעשו במהלך השנים שבהן הותר בשטחי השירות במרתף שימוש עיקרי". על החלטה זו הוגשה העתיקה לבית המשפט המחוזי.

"אם ההחלטות יוותרו על כנן, ירדו השקעות העותרת לטמיון תוך גרימת נזקים כבדים"

העותרת טוענת כי תוצאת החלטתה של רשות הרישוי ושל ועדת הערר בעקבותיה, היא שהמרתף העליון של המתחם - שבמשך יותר מ-20 שנה נעשה בו שימוש של מסחר לפי היתרים מלאים ומפורשים של הרשויות המוסמכות - לא יוכל עוד לשמש לצורכי מסחר כשימוש עיקרי, "וזאת אך ורק משום שהעותרת נדרשה להמציא תעודת גמר למתחם. מדובר בתוצאה אבסורדית. אין בבקשה תוספת של שטח מסחרי כלשהו, ולו גם של 1 מ"ר, מעבר למה שכבר אושר בהיתרים הקודמים.

לא נקבע בשום מקום בהיתרי הבנייה כי שטחי המרתף העליון הם שטחי שרות בלבד, אלא נעשה שימוש במילים 'לחניה ולאחסון מסחרי'. אין במילים אלו סתירה לאפשרות קיומם של שימושים עיקריים במרתף העליון".

בנסיבות דנן עומדת לעותרת הסתמכות לגיטימית על הפרשנות של המצב התכנוני ועל החלטותיה של רשות הרישוי, ואין ביכולתה של רשות הרישוי לפגוע בהסתמכות זו"

העותרת הוסיפה וטענה כי השקיעה כספים רבים במתחם, התקשרה בהתקשרויות עם צדדים שלישיים לרבות בהסכמי מכר ושכירות, והכול בהסתמך על ההנחה כי הזכויות והשימושים במרתפים הם בהתאם לתוכניות החלות ולהיתרים הקיימים. "לפיכך, בנסיבות דנן עומדת לעותרת הסתמכות לגיטימית על הפרשנות של המצב התכנוני ועל החלטותיה של רשות הרישוי, ואין ביכולתה של רשות הרישוי לפגוע בהסתמכות זו. אם ההחלטות יוותרו על כנן, ירדו השקעותיה של העותרת לטמיון תוך גרימת נזקים כבדים ותוך חשיפתה לתביעות של צדדים שלישיים. ההחלטות אף פוגעות פגיעה חמורה ובלתי מידתית בזכות הקניין של העותרת".

רשות הרישוי טענה בתגובה כי "הוראות התוכנית קובעות במפורש שהשימושים המותרים במרתף הם שימושים למטרות שירות ולא שימושים עיקריים, וכן כי שטחי המרתפים לא ייכללו בשטחי הבנייה. נוסף על כך, בחלק המילולי של היתר 1996 נקבע במפורש כי המרתף העליון ישמש 'לחניה ולאחסון מסחרי'. ברי אפוא כי הוועדה המקומית התכוונה, במסגרת היתר הבנייה, שהשימושים שיותרו במרתפים יהיו שימושים המתאימים לשטחי שירות.

רשות הרישוי מודה כי אכן נפלה טעות בהחלטת הוועדה המקומית משנת 2015 לאשר את הבקשה לשימוש חורג במסגרת רישוי עסקים. החלטה זו התבססה על עובדה שגויה שהוצגה לוועדה"

רשות הרישוי מודה כי אכן נפלה טעות בהחלטת הוועדה המקומית משנת 2015 לאשר את הבקשה לשימוש חורג במסגרת רישוי עסקים. החלטה זו התבססה על עובדה שגויה שהוצגה לוועדה ( תשריט הבקשה להיתר המוזכר לעיל). ברם, לפי ההלכה, רשות מקומית אינה אמורה להשלים עם מצב שבו אישרה היתר בנייה פגום, ואין היא אמורה לשוב ולחזור על הטעות רק בגלל ששגתה בעבר".

ועדת הערר טענה מצידה כי הקפידה על כללי הצדק הטבעי, וכי "כל טענות העותרת, כמו גם טענות הצדדים האחרים, נטענו ונפרשו בהרחבה בפני הוועדה. בהחלטתה, התייחסה ועדת הערר לטענות אלה, פירטה את השיקולים שהתוו את שיקול הדעת התכנוני שהפעילה ונימקה את התוצאה אליה הגיעה. ההחלטה היא החלטה תכנונית מקצועית, סבירה, ראויה ונטועה עמוק בתוך מתחם שיקול הדעת הרחב המסור למוסדות התכנון בכלל ולוועדת הערר בפרט.

ועדת הערר סומכת ידיה על פרשנותה של רשות הרישוי את תוכנית 2515 ואת תוכנית ע', וכן את הפירוט המילולי בהיתר 1996. הטעות שנפלה בתשריט של היתר 1996 היא זו שגררה אחריה את כל יתר הטעויות שנעשו במרוצת השנים. ברם, אין בטעות זו כדי להצדיק הסתמכות המגיעה לכדי חריגה מהוראות התוכנית והשימושים המותרים מכוחה".

"הגדרת שימושם של המרתפים כשטחי שירות בלבד היא הבולטת לעין"

את הדיון ניהל סגן נשיא בית המשפט המחוזי, השופט חגי ברנר. ראשית הוא ציין כי "הוראות תוכנית ע', שתוכנית 2515 קיבלה והחילה על עצמה, למעט בשינויים המפורטים בתוכנית 2515 עצמה. מתיישבות עם עמדת המשיבות ולא עם עמדת העותרת".

לאחר קביעה זו, המשיך למחלוקת סביב ההיתר מ-1996: "העותרת לא הייתה יכולה באמת ובתמים להסתמך בתום לב על היתרי הבנייה שניתנו במרוצת השנים, ולו מן הטעם שהיתר 1996 כלל בחובו סתירה פנימית גלויה לעין, בין החלק המילולי שלו לבין התשריט. סתירה זו הייתה אמורה להציב תמרור אזהרה בולט בנוגע לייעודם התכנוני של המרתפים, ולשלוח את העותרת לערוך בירור מקיף של שאלה זו. 

רק יודעי ח"ן היו מסוגלים לאתר בתוך מסמכי הבקשה להיתר דווקא את אותו חלק ממנו משתמע כי במרתף העליון מותרים שימושים עיקריים"

ודוק, לא מדובר בסתירה סמויה מן העין, שרק מומחים לדבר מסוגלים לזהותה. נהפוך הוא: הגדרת שימושם של המרתפים כשטחי שירות בלבד היא הבולטת לעין, משום שהיא מצויה בחלק המילולי של היתר הבנייה. לעומת זאת, רק יודעי ח"ן היו מסוגלים לאתר בתוך מסמכי הבקשה להיתר דווקא את אותו חלק ממנו משתמע כי במרתף העליון מותרים שימושים עיקריים".

משם המשיך השופט ברנר ואמר: "העובדה שמדובר בפרויקט גדול אשר תשריט הבקשה להיתר בנוגע אליו עמוס בפרטים ובמידע, אינה נותנת לגיטימציה לטעויות של רשויות התכנון. בד בבד, הסתכלות נכוחה על המציאות מובילה למסקנה כי לרוע המזל, זה בדיוק מה שאירע כאן. רשויות התכנון אכן שגו, ויותר מפעם אחת, בכל הנוגע לשטחים מושא המחלוקת. עם זאת, אין בטעויות אלה כדי לשנות את ייעודו התכנוני של המרתף העליון ולהפוך אותו לשטח עיקרי המשמש למסחר, תחת ייעודו המקורי כשטח שירות.

בסופו של יום, היתר 1996 קובע במפורש בחלקו המילולי כי המרתף העליון מיועד 'לחניה ולאחסון מסחרי', ותוכנית 2515 מתירה במרתפים 'שירותי עזר ואחסנה הקשורים למסחר'. הא – ותו לא"

אכן, רשות הרישוי טעתה לאורך השנים בכל הנוגע למתן ההיתרים, אלא שמדובר בטעות נגררת שיסודה באותה טעות ראשונה. בסופו של יום, היתר 1996 קובע במפורש בחלקו המילולי כי המרתף העליון מיועד 'לחניה ולאחסון מסחרי', ותוכנית 2515 מתירה במרתפים 'שירותי עזר ואחסנה הקשורים למסחר'. הא – ותו לא.

בסופו של דבר, הייתה זו לא רק זכותה אלא גם חובתה של רשות הרישוי לתקן את הטעות ההיסטורית משנת 1996, ולא להנציח אותה באמצעות מתן תעודת גמר שאינה עולה בקנה אחד עם היתר הבנייה ועם תכנית 2515. רשות מנהלית תוכל בדרך כלל לחזור בה מהחלטתה אם לא מדובר בטעות בשיקול דעת, אלא בטעות טכנית".