עשרות קיבוצים חויבו לשלם היטל השבחה – וטענו שרמ"י היא זו שהתעשרה. העליון הכריע

היטל השבחה הינו תשלום חובה, אשר משולם לוועדה מקומית לפי סעיף 196א לחוק התכנון והבנייה. סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק, קובע כי "חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעליהם היטל השבחה...היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל". סעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק, קובע כי "השבחה" תהא לפי אחת משלושת פעולות תכנון - אישור תוכנית (מקומית או מפורטת), מתן הקלה או התרת שימוש חורג ". סעיף 3 לתוספת השלישית לחוק קובע את שיעור ההיטל, דהיינו, מחצית מההשבחה.

יחד עם זאת, בסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק קבוע הסדר חלופי. הסדר זה חל בין רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), לבין הרשות המקומית, והוא נוגע ל"מקרקעי ישראל". ההסדר מכונה "חלף היטל השבחה ". הסדר זה חל בהתקיים שלושה תנאים (מצטברים) - ייעוד הקרקע היה חקלאי; ייעודה של הקרקע שונה; החוכר לדורות אינו יכול לנצל את הקרקע בהתאם לייעודה החדש, אלא במסגרת של תיקון חוזה החכירה המקורי או בעריכת חוזה חכירה חדש. בהתאם להסדר ישולם לוועדה המקומית ע"י רמ"י חלף היטל השבחה בסך של 12% מהתקבולים.

בהתאם למדיניות הממשלה בעבר, ולמתכונת החיים השיתופית בקיבוץ, הקיבוץ הוא זה שחכר את הקרקע מאת המדינה ולא חבריו. לימים, חלו שינויים במרקם החיים הקיבוצי וקודמו הליכי הפרטה. בשנת 1996 התקבלה החלטה שהעניקה גמישות בניהול הקרקע של הקיבוץ. בתוך כך, אפשרה ההחלטה לחברי הקיבוץ לקבל זכויות קנייניות בחלקות מגוריהם, ולחתום על הסכם חכירה פרטני מול רמ"י. 

במאמר זה נסקור את פסק דינו של בית המשפט העליון, אשר דן במחלוקת - האם הליך השיוך גורר חבות בהיטל השבחה המחייב את הקיבוצים או שמא רמ"י (הבעלים) היא זו הנדרשת לשאת בחלף היטל השבחה ?

נסיבות המקרה:

ענייננו ב-17 קיבוצים במועצה האזורית גליל עליון, אשר נדרשו בגין הליך השיוך לשלם היטל השבחה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה גליל עליון. הקיבוצים ערערו לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז צפון, וזאת בגין הדרישה לחייבם בהיטל השבחה. ועדת הערר קבעה, כי יש לחייב את הקיבוצים בהיטל השבחה, וכנגד החלטה זו הוגשו ערעורים לבית המשפט המחוזי בנצרת, אשר הוגשו כנגד הוועדה המקומית, רמ"י והמועצה אזורית גליל עליון.

ערעורים אלו נדחו ע"י ביהמ"ש המחוזי, ובהתאם לכך הגישו הקיבוצים לביהמ"ש העליון בקשת רשות ערעור, אשר התקבלה, וזאת לאור השלכות רוחב לשאלה העקרונית.

טענות הקיבוצים בהליכים – חיוב הקיבוצים בהיטל השבחה סותר את מטרת החוק, שהינה חיוב הגורם המתעשר כתוצאה מההשבחה. לענייננו, זו רמ"י, אשר זכאית לדמי חכירה מהוונים בגין הקרקע בייעודה החדש. לאור המודל הקיבוצי, לא ניתן לטעון כי הקיבוצים מימשו זכות במקרקעין. הרי זכויות אלו אינן מועברות במישרין לחברי הקיבוץ, אלא לרמ"י, אשר מקצה את הזכויות לחברי הקיבוץ (הזכות אשר "נלקחה" מהקיבוץ, אינה זהה לזכות הניתנת לחבר הקיבוץ). כמו כן, מלוא תנאי הסדר "חלף היטל השבחה " מתקיימים, ולפיכך רמ"י היא זו אשר נדרשת לשאת בהיטל החל עקב ההשבחה. בנוסף לכך, בהתאם לפרקטיקה הנוהגת - רמ"י שילמה במשך שנים רבות חלף היטל השבחה בגין הלכי השיוך, ורק לאחרונה שונתה המדיניות.

טענות המשיבים בהליכים – הקיבוצים אכן מתעשרים בגין הליך השיוך. התמורה מתבטאת, בין השאר, בוויתור של חברי הקיבוץ בנוגע לזכויות שוות כסף, דוגמת דמי עזיבה. "חלף היטל השבחה " לא חל בענייננו, מכיוון שעל פי הסכמי החכירה של הקיבוצים, משק חקלאי כולל גם מגורים, ולכן ייעוד המקרקעין אינו משתנה. ועל כן לא מתקיים התנאי השלישי של "חלף היטל השבחה ". היטל ההשבחה הינו לשם מימון פעילות הרשות ופיתוחה, ועל כן קבלת הערעור משמעה - כי הרשות המקומית לא תקבל כל תשלום כספי שיאפשר לה השקעה לצורכי פיתוח. 

החלטת בית המשפט:

השופטת דפנה ברק-ארז, אשר כתבה את פסק הדין, קיבלה את הערעור (בהסכמת נשיא בית המשפט העליון יצחק עמית והשופטת יעל וילנר). ביהמ"ש קבע כי שיוך הדירות, אינו מהווה "מימוש" אשר יוצר חבות בתשלום היטל השבחה לקיבוצים. בהתאם לכך, בחן ביהמ"ש את השאלות אשר היו שנויות במחלוקת בין הצדדים, ואשר יפורטו להלן. 

האם חלה השבחה כמובנה בחוק? כאמור, "השבחה" מתרחשת באחת משלוש פעולות תכנון – אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג . לפיכך, לשם גביית היטל השבחה , נדרש כי תבוצענה אחת משלוש פעולות התכנון, ובנוסף לכך, כי אלו הובילו (קשר סיבתי) לעליית שווי של המקרקעין. במקרה הנדון, הצדדים אינם חלוקים ביחס לקיומה של השבחה במקרקעין.

האם נהנו הקיבוצים מהתעשרות המחייבת בהיטל השבחה ? - בסיסו של היטל השבחה הינו "צדק חברתי" – קרי, מי שהתעשר בשל אחת מהפעולות של רשויות התכנון, ישתף את הציבור בהתעשרותו, בדרך של תשלום ההיטל המשמש את אותן רשויות. בין השאר, בשל הצורך בהכנת תוכניות וביצוען. בהתאם לכך, במהלך השנים נקט בית משפט העליון בגישה כי הנהנה מן ההשבחה יהיה זה שיישא בתשלומה. "באין התעשרות אין היטל". לענייננו הקיבוצים לא זכו בהתעשרות בהיבט הממוני הישיר, מכיוון שבהתאם לדין מגרשי המגורים יוחכרו תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים מלאים לרמ"י (הנהנה באופן ישיר מן ההשבחה). בכך החליט ביהמ"ש, כי די בקביעה זו בלבד כדי להימנע מחיוב הקיבוצים בהיטל השבחה.

האם ניתן להצביע על אירוע של מימוש זכויות? מימוש זכויות מוגדר בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק כקבלת היתר בנייה, התחלת השימוש בפועל או העברת זכויות. המכנה המשותף לכולם הינו, שמדובר בפעולות ממשיות שמבצע הנהנה לאחר אירוע ההשבחה. לענייננו נכונה חלופת העברת הזכויות.

כזכור, המתווה המופיע בהחלטה 751 נועד לשמור על האיסור בכל הנוגע להעברת הקרקע מהקיבוצים לחבריהם. אילו חוזי החכירה היו נעדרים איסור כאמור, יכול להיות שהקיבוצים היו מוכרים את הקרקע לחבריהם באופן ישיר. במצב זה ניתן היה לראות באמור מימוש זכויות במקרקעין. אולם במקרה זה התמורה הועברה לרמ"י ולא לקיבוץ. על כן אין לראות בכך כמימוש לעניין היטל השבחה . לפיכך, בשלב זה, וללא תלות בשאלת ההתעשרות, אין לומר שהקיבוצים מימשו זכויותיהם, באופן שגורר חבות בהיטל השבחה .

ולבסוף נבחן תחולתו של "חלף היטל השבחה " – תכליתו של חלף היטל השבחה היא למנוע מצב שבו היטל השבחה משולם ע"י חוכר אשר לא נהנה מההשבחה, וזאת משום שהיה עליו להשיב למדינה את הקרקע עקב שינוי ייעודה. לשם תחולת הסעיף כאמור נדרשים להתקיים שלוש התנאים הקבועים בו. 

לענייננו אין כל מחלוקת בדבר התקיימות התנאי הראשון והשני. סלע המחלוקת, הינו בנוגע להתקיימותו של התנאי השלישי, קרי, ניצול הקרקע בייעוד החדש, ללא צורך בתיקון או עריכת חוזה חדש. ביהמ"ש המחוזי קבע כי תנאי זה אינו מתקיים, ולכן לא חל הסדר חלף היטל השבחה . אולם, השופטת דפנה ברק- ארז דחתה את קביעת ביהמ"ש המחוזי, וקבעה כי תנאי זה מתקיים. וזאת, בין השאר, בהסתמך על סעיף 14 להחלטה, אשר קובע כי "חוזה החכירה יהיה למטרת עיבוד ושימוש חקלאי, בדמי חכירה בתנאי נחלה...".

לפיכך, חוזה החכירה המקורי של הקיבוצים היה, ונשאר, חוזה למטרות חקלאיות. כאשר בכל הנוגע להליך השיוך, ייחתם הסכם חכירה חדש (ביחס לחלקת המגורים) בין רמ"י לבין חבר הקיבוץ. לסיכום, נקבע כי הקיבוצים לא יכלו לממש את שינוי הייעוד של המקרקעין ללא שינוי של הסכמי החכירה, ועל כן מתקיים התנאי השלישי.

לאחר בחינת שאלות החיוב של הקיבוצים, ולמעלה מן הצורך, קבעה השופטת כי גם שיקולי מדיניות וצדק מצדיקים ומובילים לתוצאה הראויה, לפיה החברים אשר להם מוקצים המגרשים משלמים סכומים ניכרים לרמ"י. מנגד, רמ"י משלמת לוועדה המקומית תשלום אשר יסייע לה בפיתוח הסביבה. הבעיה היא נוסחת החיוב ששיערו מצומצם. לכל זאת יש להוסיף את הפרקטיקה לפיה נהגה רמ"י בכל השנים.

הערת המחבר:

פסק הדין בחן את כלל הנתונים הנדרשים לצורך חיוב בהיטל השבחה , והתמקד בעיקרו בגורם האמיתי אשר "מתעשר" מפעולת ההשבחה. לאור העובדה כי לצורך ביצוע הליך השיוך, רמ"י מקבלת תשלום דמי חכירה ניכרים - נקבע כי היא הגורם אשר מתעשר, ונדרש לשאת ב"חלף היטל השבחה ". מנגד, הקיבוץ אינו זכאי לתמורה ממשית, ועל כן לא ניתן לחייבו בהשבחה. 

לאור תוצאת פסק הדין הנ"ל, דומה כי יותר קיבוצים יאמצו את מודל השיוך, וזאת ללא חשש מחיוב בהיטל השבחה . אולם, לאור תוצאת פסק הדין, ייתכן שרשויות מקומיות ידרשו חקיקה אשר תסדיר את אופן גביית ההיטל או לחלופין הגדלת שיעור חלף היטל השבחה .

בנוסף, קיבוצים אשר שילמו היטל השבחה צפויים לבקש בקשות להחזר ההיטלים אשר שולמו. כמו כן, פסק הדין יכול להשליך על מקרים אחרים שבהם הוועדה המקומית דורשת לחייב נישום בהיטל השבחה , אך מנגד, קיים גורם אחר אשר נהנה מרווח ישיר בגין ההשבחה. 

ברמ 7650/22 - קיבוץ שדה נחמיה ו- 16 אחרים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גליל עליון.

הכותבת היא עו"ד במשרד גינדי כספי ושות', המתמחה בנדל"ן תכנון ובניה. עריכה: עו"ד אלמוג גלעד בסיוע של המתמחה אן מואתי.