דוח המבקר: קרן הפיצויים לא נערכה כראוי למלחמה ושילמה מיליארדים ביתר

דוח מבקר המדינה שפורסם היום (ג') מציב זרקור חריף על החזית האזרחית של מלחמת חרבות ברזל, וקובע כי לצד הכשלים הביטחוניים שנחשפו מאז מתקפת ה־7 באוקטובר 2023, התגלו בדוח של מבקר המדינה מתניהו אנגלמן גם ליקויים עמוקים במנגנונים שאמורים היו להחזיק את הציבור והמשק ברגעי השבר. במרכז הביקורת עומדת רשות המיסים וקרן הפיצויים שלה, שנדרשה להתמודד עם היקף תביעות חסר תקדים וניהול מיליארדי שקלים תחת אש, אך פעלה ללא היערכות לתרחיש מלחמה רחב, נשענה שוב ושוב על חקיקה זמנית ומאולתרת, התעכבה חודשים בהפעלת מסלולי פיצוי, ושילמה סכומים ניכרים ביתר בלי לנצל כלי בקרה טכנולוגיים שהיו זמינים לה

אחד המוקדים המרכזיים שנבחנו בדוח הוא היערכותה ופעילותה של רשות המיסים, ובפרט קרן הפיצויים, האמונה על תשלום פיצויים בגין נזקי מלחמה. ממצאי הדוח מציירים תמונה מדאיגה של מערכת שלא נערכה לתרחיש מלחמה רחבת היקף, פעלה על בסיס חקיקה זמנית ומאולתרת, שילמה מיליארדי שקלים ביתר, והתעכבה בטיפול בנפגעים – דווקא בשעה שבה נדרשה לפעול במהירות, ביעילות ובוודאות.

היקף הפגיעה בעורף האזרחי במלחמת חרבות ברזל היה חסר תקדים. הלחימה, שהחלה בדרום, התרחבה לחזית הצפונית, וכללה ירי רקטי, טילים וכטב"מים מכמה חזיתות במקביל. הגבלות פיקוד העורף, פינוי יישובים, גיוס מילואים נרחב והשבתה חלקית של המשק הובילו לפגיעה קשה בעסקים ובאזרחים. 

לפי הדוח, עד סוף דצמבר 2024 הוגשו לקרן הפיצויים כ־59 אלף תביעות בגין נזקים ישירים לרכוש וכ־525 אלף תביעות בגין נזקים עקיפים לעסקים. לשם השוואה, בכל 18 השנים שקדמו למלחמה, מאז 2006 ועד 2023, הוגשו בסך הכול כ־56 אלף תביעות לנזק ישיר וכ־197 אלף תביעות לנזק עקיף. ערב פרוץ המלחמה עמדה יתרת קרן הפיצויים על 17.7 מיליארד ש"ח. אולם כבר במהלך 15 החודשים הראשונים ללחימה, מאוקטובר 2023 ועד סוף דצמבר 2024, שילמה הקרן פיצויים בהיקף של 18.8 מיליארד ש"ח. 

מתוך סכום זה, 1.9 מיליארד ש"ח שולמו בגין נזקים ישירים לרכוש, ואילו עיקר הסכום, 15.1 מיליארד ש"ח, שולמו בגין נזקים עקיפים לעסקים. מבקר המדינה מדגיש כי יתרת הקרן ערב המלחמה לא הייתה נמוכה רק ביחס להוצאות בפועל, אלא אף ביחס להערכת הנזק הישיר בלבד, שעמדה על 36.2 מיליארד ש"ח. למרות זאת, משרד האוצר לא קבע לאורך השנים לאילו תרחישי מלחמה נדרשת הקרן להיערך, מהי היתרה הנדרשת בה ומהו מבנה ההון האופטימלי אל מול החשיפה שלה.

אין חקיקה המסדירה פיצויים לנזקים עקיפים 

אחת הביקורות המרכזיות בדוח נוגעת להיעדר חקיקה קבועה המסדירה פיצוי בגין נזקים עקיפים. רשות המיסים פועלת לפיצוי בגין נזקים עקיפים לעסקים מכוח חוק קרן הפיצויים והתקנות, הקובעים תנאי זכאות בעיקר לעסקים ביישובי ספר. בעקבות הפגיעה הכלכלית הנרחבת במלחמת חרבות ברזל נקבעו מסלולי פיצוי זמניים לעסקים ביישובים עד 40 ק"מ מגבול רצועת עזה, ביישובי קו העימות בצפון וכן לעסקים בכל רחבי הארץ, לתקופות מוגדרות. כאמור, עד סוף דצמבר 2024 שולמו בגין נזקים עקיפים פיצויים בהיקף של 15.1 מיליארד ש"ח.

עם זאת, משרד האוצר ורשות המיסים לא יזמו חקיקה קבועה להסדרת תנאי הזכאות ואופן חישוב הפיצויים, והמשיכו להסתמך על הוראות שעה. כך, מאז 2006 ועד פרוץ המלחמה נקבעו 12 הוראות שעה, ובמהלך מלחמת חרבות ברזל נוספו 22 חיקוקים זמניים נוספים. הסתמכות מתמשכת על חקיקה זמנית חייבה הליכי חקיקה חוזרים בעת חירום, וממחישה את הצורך בהסדר קבוע ויציב לפיצוי נזקים עקיפים, ולא במענה נקודתי וזמני בלבד.

המשמעות הייתה עיכוב ממושך בין מועד הפגיעה בעסקים לבין המועד שבו נכנסו לתוקפן הוראות החוק שאפשרו קבלת פיצוי. לפי הדוח, הזמן הממוצע שחלף עמד על 57 ימים, ובמסלולים מסוימים הגיע אף ל־92 ימים. בתקופה זו נדרשו עסקים שנפגעו לממן את פעילותם בעצמם, ללא ודאות לגבי זכאותם לפיצוי.

מעבר לעיכובים, הדוח מצביע על תופעה חמורה של תשלומי יתר. קרן הפיצויים שילמה לעסקים במלחמת חרבות ברזל, בסבבי לחימה קודמים ובתקופת מגפת הקורונה תשלומים עודפים בהיקף כולל של יותר מ־3 מיליארד ש"ח, מבלי שמגישי התביעות היו זכאים להם על פי דין. מתוך סכום זה, כ־1.5 מיליארד ש"ח שולמו בעקבות מלחמת חרבות ברזל. נכון לדצמבר 2024, כ־1.9 מיליארד ש"ח מסך התשלומים העודפים טרם נגבו חזרה לקרן. 

הדוח מבהיר כי לרשות המיסים קיימים כלים טכנולוגיים לצמצום התופעה, אך אלו לא נוצלו. כך למשל, מהביקורת עולה כי בכשליש מהתביעות שבהן נמצאו סימנים מחשידים - שולמו בפועל סכומים גבוהים מהנדרש. למרות שבמערכת קיימת אפשרות לעצור אוטומטית תשלום מקדמות בתביעות חשודות, קרן הפיצויים לא הפעילה אפשרות זו, ולא הגדירה אף סימן חשד כסיבה לעצירת תשלום. כתוצאה מכך, שולמו תשלומים עודפים שניתן היה למנוע מראש.

סחבת קשה במערך העררים 

תחום נוסף שבו מצביע המבקר על ליקויים חמורים הוא מערך העררים. ועדות הערר של קרן הפיצויים פועלות במצב של ניגוד עניינים מובנה, שכן הקרן עצמה היא צד להליך וגם אחראית על התפעול המינהלי של הוועדות ואישור תשלום שכר לחבריהן. זאת על אף שהמשנה למנהל רשות המיסים כתבה כבר בשנת 2021 כי תפעול ועדות הערר של קרן הפיצויים על ידי עובדי הקרן "עלול ליצור מראית עין של ניגוד עניינים", וכי יש להעביר את האחריות המלאה לניהול הוועדות למשרד המשפטים.

מהביקורת עולה כי משך הזמן הממוצע לטיפול בערר בוועדות אלו עומד על 851 ימים -כ־2.3 שנים, לעומת 103 ימים בלבד בוועדות הערר של משרד המשפטים. במקרים מסוימים נמשכו הליכים אף למעלה מעשר שנים, מצב הפוגע קשות בוודאות ובאמון הציבור.

גם הטיפול בנזקים ישירים סבל מהיערכות לקויה. מוקדי הטיפול בנזקים ישירים של קרן הפיצויים כוללים חמישה מוקדים מחוזיים ו־13 מוקדים מקומיים הפועלים בעת חירום. בפועל, רוב העובדים הקבועים במוקדים אלו משויכים ארגונית ליחידות אחרות ברשות המיסים, ומבצעים את עבודת קרן הפיצויים בנוסף לתפקידם הרגיל. כבר בשנת 2017 הומלץ להעביר עובדים אלה לכפיפות מלאה של קרן הפיצויים כדי לשפר את הגמישות והניהול, אך המלצה זו לא יושמה. נכון לדצמבר 2024, העובדים כפופים מקצועית לקרן הפיצויים אך מינהלית ליחידות אחרות, מצב העלול ליצור הנחיות סותרות ולעכב את הטיפול בבעלי רכוש שנפגעו במלחמה.

הדוח מתייחס גם לליקויים בשיקום מבנים שניזוקו קשות ובמתן דיור חלופי למפונים. על אף המלצות חוזרות ונשנות, לא נקבע נוהל עבודה מוסדר בין רשות המיסים למשרד השיכון, לא פורסם מכרז שירותי מלונאות, ואין מנגנון לאיגום תקציבי שיקום. רשויות מקומיות, בעיקר בצפון ובדרום, מתקשות לנהל פרויקטי שיקום מורכבים בשל מחסור בכוח אדם ובמומחיות.

לבסוף, מבקר המדינה מותח ביקורת גם על ניהול כספי הקרן. חוק מס רכוש קובע כי יש להשקיע את כספי הקרן ולזקוף את רווחי ההשקעה לטובתה, אך בפועל, עקב ניהול לקוי של החשב הכללי, היתרה לקרן נכון לתום שנת 2023 הייתה יכולה לעמוד על 15.7 מיליארד ש"ח - 2.8 מיליארד ש"ח יותר מהסכום שנצבר לקרן בתום שנת 2023.

עוד נמצא כי בביקורת עלה כי משרד האוצר ניהל את קרן הפיצויים כקרן רישומית בלבד אשר הכספים הנצברים בה אינם מושקעים בנכסים מזוהים, ואף השתמש בכספי ‏הקרן באופן שוטף, זאת, ללא עמדה משפטית תומכת וללא בדיקה כלכלית מקיפה בנושא

דוח מבקר המדינה קובע כי חרף מסירותם של עובדי קרן הפיצויים בשטח, המערכת כולה לא הייתה ערוכה למלחמה רחבת היקף. המבקר ממליץ לחוקק הסדר קבוע לפיצוי נזקים עקיפים, להסדיר את ניהול הקרן, לגבות את תשלומי היתר, לייעל את מערך העררים ולחזק את הכלים הטכנולוגיים. ללא יישום המלצות אלו, מזהיר הדוח, המדינה עלולה להיכשל שוב במתן מענה אזרחי הוגן ויעיל במלחמה הבאה.