המבקר: חוב המשכנתאות זינק, פעולות בנק ישראל לא תואמות את רמת הסיכון

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

מאז 2008, העלייה החדה והמתמשכת במחירי הדיור בישראל לא התבטאה רק במחירי הדירות עצמם, אלא גם בהתרחבות דרמטית של שוק האשראי לדיור. דוח מבקר המדינה שפורסם היום (ד') מציג תמונת מצב מטרידה: יתרת חוב המשכנתאות של הציבור בישראל הגיעה נכון ליוני 2025 לשיא של כ-630 מיליארד שקל, לעומת כ-300 מיליארד שקל בשנת 2015 - גידול של כ-110% בתוך עשור. במקביל, סכום המשכנתה הממוצע חצה בשנים 2024-2025 את רף מיליון השקלים, וההחזר החודשי הממוצע האמיר לכ-5,800 שקל, לעומת כ-4,200 שקל בלבד בשנת 2019.

לפי הדוח, היקפו של שוק המשכנתאות הופך אותו לאחד ממוקדי הסיכון המרכזיים במשק הישראלי. מצד אחד, המשכנתאות מגדילות את היקף הנכסים וההכנסות של הבנקים והגופים המלווים; מצד שני, הן מגדילות את חשיפתם לסיכונים פיננסיים, ובמקרה של הרעה ביכולת ההחזר של משקי הבית - עלולות להוביל לפגיעה רחבה ביציבות המערכת הפיננסית. המבקר מזכיר בהקשר זה את משבר הסאב-פריים בארצות הברית, ומדגיש את הצורך בפיקוח רגולטורי יעיל, שיאזן בין יציבות המערכת לבין מתן שירות הוגן לציבור.

בדיקת המבקר החלה ביולי 2023, הופסקה בעקבות פרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר אותה שנה, וחודשה באפריל 2025 עד פברואר 2026. הביקורת התמקדה בעיקר בפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, ברשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון ובמינהל לסיוע בדיור במשרד הבינוי והשיכון. בין הנושאים שנבדקו: מורכבות מוצר המשכנתה, שוק המשכנתאות הבנקאי והחוץ-בנקאי, רפורמות השקיפות והתחרות של בנק ישראל, השפעת ענף הבנייה על המשכנתאות, משכנתאות לאוכלוסיות שונות והפיקוח על יועצי המשכנתאות.

המגבלות על המשכנתא לא נבחנו במשך למעלה מעשור

אחד הממצאים המרכזיים בדוח נוגע לעצם הפיקוח על המגבלות שהטיל בנק ישראל על שוק המשכנתאות לאחר משבר הסאב-פריים. בשנים 2010-2014 קבע הפיקוח על הבנקים שורה של מגבלות שנועדו לצמצם את הסיכון במתן משכנתאות, בהן מגבלת שיעור המימון, מגבלת שיעור ההחזר מההכנסה, מגבלת חלק ההלוואה בריבית משתנה ומגבלת תקופת ההלוואה. ואולם, בביקורת לא נמצא תיעוד לכך שבשנים 2020–2024 בחן הפיקוח על הבנקים באופן עיתי את המגבלות העיקריות האלה, אף ששוק המשכנתאות עבר באותן שנים שינויים משמעותיים, ובראשם עליית מחירי הדירות, עליית הריבית והתרחבות הסיכונים.

מבנה בנק ישראל בירושלים (אורי פרקש, ויקימדיה)

המבקר מתייחס גם לזכאי תוכניות הדיור המוזל. בשנת 2016 עדכן הפיקוח על הבנקים את הוראה 329, כך שתאפשר לזכאים לרכוש דירה במחיר מופחת עם הון עצמי נמוך יותר, באמצעות חישוב מיטיב של שיעור המימון. ההטבה הוגבלה לדירות שמחירן עד 1.8 מיליון שקל. אלא שמאז ועד אוגוסט 2025 עלה מדד מחירי הדירות ב-52.2%, ומחיר הדירה הממוצעת עלה מ-1.53 מיליון שקל ב-2017 ל-2.34 מיליון שקל ב-2024. למרות זאת, במשך תשע שנים לא בוצעה בחינה חוזרת של התקרה. רק בפברואר 2026, במהלך תקופת הביקורת, פרסם בנק ישראל תיקון שהעלה את התקרה ל-2.1 מיליון שקל. המבקר מציין כי העדכון נעשה לפי מדד המחירים לצרכן, שעלה בכ-21% בלבד, ולא לפי מדד מחירי הדירות, ולכן קיים ספק אם הוא נותן מענה מספק ליכולת הזכאים לרכוש דירה.

סוגיה נוספת שמקבלת מקום משמעותי בדוח היא ביטול המגבלה על חלק ההלוואה בריבית משתנה קצרה. בשנת 2013 קבע הפיקוח כי חלק ההלוואה בריבית משתנה לא יעלה על שני שלישים מההלוואה, וכי חלק ההלוואה בריבית משתנה קצרה - לרבות מסלול הפריים - לא יעלה על שליש. בדצמבר 2020 בוטלה המגבלה הייעודית על הריבית המשתנה הקצרה, כך שלווים יכלו לקחת עד שני שלישים מההלוואה במסלולי ריבית משתנה, גם אם חלק ניכר ממנה במסלולים קצרי טווח.

לפי המבקר, הפיקוח על הבנקים לא בחן את השפעת ההחלטה לפני קבלתה. בפועל, בשנים 2021-2022 גדל משקל מסלול הפריים והמסלולים המשתנים הקצרים במשכנתאות מכ-28.8% בסוף 2020 לכ-37.1% במרץ 2022. כאשר בנק ישראל החל להעלות את הריבית בשנים 2022-2023, ההחזר החודשי של הלווים שנחשפו למסלולים אלה עלה באופן חד. לפי הדוח, עבור הלוואות שנלקחו בשנת 2021 מדובר בעלייה ממוצעת של כ-1,047 שקל בהחזר החודשי.

הדוח מצביע גם על עלייה ברמת הסיכון של ההלוואות עצמן. בשנים 2022–2025 עלה משקל ההלוואות בסיכון גבוה מכ-20% לכ-31%, ומשקל ההלוואות שבהן שיעור ההחזר מההכנסה נע בטווח של 30%-40% עלה מכ-39% לכ-56%. למרות זאת, המבקר מצא כי הפיקוח על הבנקים לא בחן את הצורך לקבוע משקלי סיכון ייחודיים להלוואות שניתנות בשיעורי מימון ושיעורי החזר גבוהים.

השפעת מבצעי הקבלנים

פרק בולט נוסף בדוח עוסק במבצעי הקבלנים, ובעיקר בעסקאות שבהן הרוכשים משלמים שיעור נמוך ממחיר הדירה במועד החתימה ואת רוב התמורה סמוך למסירה. לפי נתוני הפיקוח על הבנקים לאוקטובר 2024, כ-28% מהדירות שנמכרו בפרויקטים בליווי בנקאי נמכרו בדחייה משמעותית של תשלומים. המבקר מצא כי הפיקוח על הבנקים אינו מחייב את הבנקים להגביל עסקאות מסוג זה, אף שבדרך כלל בהסכמי הליווי הבנקאי נהוג לקבוע פריסת תשלומים ליניארית בהתאם להתקדמות הבנייה.

החשש המרכזי הוא כי במכירות כאלה לא מתבצע, ככלל, תהליך חיתום מלא לרוכשים, ולכן עלולות להיסגר עסקאות עם לקוחות שאין להם יכולת כלכלית מספקת להשלים את הרכישה. המבקר מציין כי עסקאות מסוג זה כוללות תמריצים כספיים משמעותיים לרוכשים, המוערכים בטווח של 123.5 אלף שקל עד 163.1 אלף שקל. במקביל, היקף האשראי המצטבר שניתן בהלוואות בלון בסבסוד קבלנים זינק מכ-453 מיליון שקל בדצמבר 2023 לכ-8.4 מיליארד שקל באוגוסט 2025 - גידול של פי 18.5. אף שבנק ישראל החל לאסוף נתונים בתחום מדצמבר 2023, הדוח קובע כי עד מועד סיום הביקורת לא היו בידיו נתונים מדויקים על חלק ההלוואות האלה משווי הנכס.

גם רפורמת השקיפות במשכנתאות, שהושקה באוגוסט 2022 במטרה להקל על הלווים להשוות בין הצעות ולשפר את התחרות, מקבלת בדוח הערכה מסויגת. לפי נתוני בנק ישראל, בשנת 2024 רק 37% מהלווים ביצעו תיחור בין כמה בנקים, בעוד ש-63% קיבלו הצעה מבנק אחד בלבד. המשמעות היא שרוב הציבור עדיין אינו מנצל את האפשרות להשוות בין הצעות, למרות הפוטנציאל של התיחור להפחתת ריביות ועלויות לאורך חיי ההלוואה.

אין נגישות בחברה הערבית, אין שקיפות בחרדית

הדוח מתייחס גם לפערי הנגישות למשכנתאות בחברה הערבית. המבקר מתאר כשל שוק שנובע משילוב של חסמים סטטוטוריים, ובהם בעיות רישום מקרקעין, מאפייני בנייה עצמית ופערי נגישות פיננסית. אף שהחלטות ממשלה עסקו בהגברת ההכלה הפיננסית של החברה הערבית ואף הציבו יעדים להכפלת שיעור מקבלי המשכנתאות ולצמצום פערי הריבית, היישום בפועל סובל מעיכובים. לפי הדוח, בנק ישראל אינו מחזיק בנתונים בסיסיים הנדרשים לגיבוש מדיניות בתחום, כגון מספר יועצי המשכנתאות דוברי הערבית במערכת הבנקאית או פריסת נציגויות המשכנתא ביישובים הערביים. בהיעדר פתרונות אשראי מוסדרים, מזהיר המבקר, משקי בית ערבים עלולים לפנות לאפיקי מימון יקרים ומסוכנים, לרבות אשראי חוץ־בנקאי לא מבוקר ואף גורמים פליליים.

במגזר החרדי מצביע המבקר על מודל מימון ייחודי הנשען על שלוש שכבות: משכנתה בנקאית, הלוואות מגמ"חים ללא ריבית לטווח קצר, ואשראי משלים מחברות כרטיסי אשראי או גופים חוץ־בנקאיים. מכיוון שהלוואות הגמ"ח אינן מדווחות למערכת נתוני האשראי, הן אינן מוצגות לבנק בעת העמדת המשכנתה. כך עלול להיווצר מצב שבו שיעור המימון האמיתי של משק הבית גבוה מהמגבלות שקבע בנק ישראל, בעוד שהבנק והרגולטור אינם רואים את מלוא רמת המינוף.

עוד מעלה הדוח כי שוק המשכנתאות החוץ־בנקאי עדיין קטן מאוד ביחס לשוק הבנקאי. לפי נתוני רשות שוק ההון, היקף המשכנתאות החוץ־בנקאיות בשנת 2024 עמד על כ-5.5 מיליארד שקל בלבד, לעומת כ-587 מיליארד שקל במשכנתאות בנקאיות – כ-1% בלבד. עם זאת, המבקר מצא כי גם המידע שבידי רשות שוק ההון אינו מספק: הנתונים כוללים את כלל האשראי החוץ־בנקאי, ואין בידי הרשות נתונים פרטניים נפרדים על משכנתאות חוץ־בנקאיות, כגון שיעורי הריבית או שיעור מחזורי המשכנתאות.

היעדר אסדרה בשוק הייעוץ

לבסוף, הדוח עוסק בתחום יועצי המשכנתאות, שהפך בשנים האחרונות לחלק מרכזי מתהליך נטילת ההלוואה. לפי הערכת התאחדות יועצי המשכנתאות, בישראל פועלים כיום כ-2,000-2,500 יועצים, ולפי נתוני בנק ישראל 61% מנוטלי המשכנתאות נעזרים ביועץ. למרות זאת, התחום אינו דורש כיום רישיון, בחינות הסמכה או התמחות, בניגוד לתחומים פיננסיים אחרים כמו ייעוץ השקעות, ייעוץ פנסיוני, שמאות מקרקעין וסוכני ביטוח. המבקר מזהיר כי ייעוץ לא מקצועי עלול לגרום לנזקים כלכליים משמעותיים ללווים, לעיתים בהיקף של מאות אלפי שקלים לאורך חיי המשכנתה.

עוד מצביע המבקר על חשש לניגודי עניינים בשיווק משכנתאות חוץ-בנקאיות. בניגוד לשוק הבנקאי, שבו היועץ מקבל לרוב תשלום מהלקוח, בשוק החוץ-בנקאי קיימים מודלי תגמול הכוללים עמלות שוטפות, עמלות חד-פעמיות, תגמול על עמידה ביעדי מכירות, פרסים ומתנות. הדבר עלול, לפי הדוח, ליצור תמריצים שאינם עולים בהכרח בקנה אחד עם טובת הצרכן. בהיעדר רגולטור המפקח על התחום, גם לתלונות נגד יועצי משכנתאות אין כיום כתובת ברורה. המבקר מציין כי לאחר סיום הביקורת, במאי 2026, אושר החוק לאסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות בקריאה ראשונה, ובו נקבע כי משרד המשפטים יפקח על התחום.

בשורה התחתונה, דוח המבקר מציג שוק משכנתאות שהתרחב במהירות, הפך מורכב ומסוכן יותר, אך מנגנוני הפיקוח והמידע עליו לא התפתחו באותו קצב. לצד הבנקים, שממשיכים לשלוט כמעט באופן מוחלט בשוק, צומחים מוקדי סיכון חדשים: מבצעי קבלנים , משכנתאות חוץ-בנקאיות, פערי נגישות באוכלוסיות שונות ותחום ייעוץ שאינו מוסדר דיו. המסר העולה מהדוח ברור: בשוק שבו חוב הציבור לדיור הגיע לשיא של מאות מיליארדי שקלים, רגולציה איטית או חלקית אינה רק בעיה צרכנית - אלא סיכון מערכתי למשק כולו.

 "דוח לא מקצועי, רצוף שגיאות וסתירות"

מבנק ישראל נמסר בתגובה: "שוק המשכנתאות חשוב מדי מכדי שיידון בדוח לא מקצועי, רצוף שגיאות וסתירות. להלן מספר דוגמאות מני רבות:

"המבקר כותב, כי צעדי הפיקוח "לא צלחו" והיקף האשראי המצטבר בהלוואות בסבסוד קבלנים קפץ פי 18.5 מכ-453 מיליון שח בדצמבר 23' לכ-8.4 מיליארד באוגוסט 25'. בפועל, מדובר בניתוח שגוי מתודולוגית, המשווה נתון חודשי לנתון מצטבר. מעבר לכך, הקביעה מתעלמת ממכלול הצעדים שננקטו ובהם זיהוי מוקדם של הסיכונים, מעקב שוטף, העברת מסרים למערכת הבנקאית וגיבוש מתווה הדרגתי צעדים שאותתו לשוק, אפשרו למידה והערכה ומנעו זעזועים חדים. הצגתם ככישלון מעידה על אי-הבנה של האופן שבו רגולציה פועלת בפועל ואף עלולה להוביל לתובנות שגויות באשר למדיניות הנדרשת ולנזקים למשק.

"המבקר קובע שאין לפיקוח נתונים מספקים - למשל על היקף הלוואות בסבסוד קבלנים . בפועל, הפיקוח על הבנקים מקבל מידע שוטף ברמה חודשית על פעילות זו.

"המבקר כותב כי אין לפיקוח נתונים קריטיים על סיכון, אך הוא מוזמן לאתר בנק ישראל ולמצוא את הנתונים האלה.

"בנק ישראל והפיקוח על הבנקים ימשיכו לפעול באופן מקצועי, מאוזן ואחראי לשמירה על יציבות והוגנות המערכת הבנקאית ובפרט תוך מעקב שוטף ומעמיק אחר ההתפתחויות בשוק המשכנתאות ונקיטת צעדים בהתאם לצורך". 

מהתאחדות יועצי המשכנתאות נמסר בתגובה: "דוח מבקר המדינה שפורסם היום שם חותמת מקצועית ורשמית על הכיוון בו צועד שוק המשכנתאות בישראל בשנה האחרונה – קידום חקיקה לאסדרת הענף. 

"המבקר מצביע על כך שלמרות שכ-60% מנוטלי המשכנתאות בישראל נעזרים כיום ביועץ משכנתאות, התחום פועל ללא רישוי, ללא רגולטור ייעודי וללא מסגרת פיקוח מוסדרת. המבקר מזהיר מפני הסכנות הטמונות בהיעדר אסדרת שוק המשכנתאות ומתייחס גם לחשש מניגודי עניינים הנובע ממודלי תגמול שמקבלים יועצים מגופי מימון, סוגיה שעלתה לאחרונה גם בהחלטת רשות שוק ההון לאסור תשלום עמלות ליועצים מגופים חוץ בנקאיים.

"הממצאים האלה אינם חדשים לנו. הם משקפים בדיוק את התמונה שאנחנו בהתאחדות מתארים כבר שנים ושעליה הצבענו בפניות חזרות ונשנות לרגולטורים ולמחוקקים. ענף שמלווה את ההחלטה הפיננסית הגדולה ביותר בחיי משפחה ישראלית חייב לפעול בתוך מסגרת מקצועית מסודרת, עם סטנדרטים ברורים, עם כללי אתיקה מחייבים ועם פיקוח אפקטיבי.

"החדשות הטובות הן שהפתרון כבר בתנועה, וזה ההבדל המשמעותי ביותר בין הדוח הזה לדוחות אחרים בתחומים שטרם נמצא להם מענה מעשי. חוק אסדרת ענף המשכנתאות, שאישרה ועדת הכלכלה של הכנסת לקריאה ראשונה, נותן מענה ישיר וממוקד לכל הסוגיות המרכזיות שמעלה הדוח: רישוי ממשלתי מחייב, הקמת רשם יועצי משכנתאות, דרישות סף מקצועיות אחידות, ואיסור מוחלט על קבלת תמורה מגופים פיננסיים, כך שהיועץ יהיה מחויב לדבר אחד בלבד, האינטרס של הלווה שעומד מולו.

"בניגוד למושאי ביקורת רבים אחרים של מבקר המדינה, ענף ייעוץ המשכנתאות עומד ממש על סף אישור האסדרה והפיכתה לחקיקה מחייבת, כך שלדוח הזה יש להתייחס כצעד נוסף בדרך לפתרון וכהוכחה לחשיבות פעילותה ארוכת השנים של התאחדות יועצי המשכנתאות שמובילה את המאמצים בנושא מזה עשור".